農地入市 | 解讀新《土地管理法》對旅游開發獲地模式帶來的影響

 前言  

日前，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議表決通過關于修改土地管理法、城市房地產管理法的決定。決定自2020年1月1日起施行。本次通過的《土地管理法》修正案，修改信息量巨大，在破除集體經營性建設用地入市、打造城鄉統一建設用地市場方面做出突破。就此，奇創旅游集團文旅小鎮研究院副院長、首席研究員李鳳接受中國旅游報采訪，圍繞旅游發展、鄉村振興、土地規劃等多角度作答。以下為李鳳女士答記者問原稿。

一、新《土地管理法》對旅游業發展有何意義？

本輪《土地管理法》修改主要在土地征收、集體經營性建設用地入市和明確宅基地資產性權利三個方面做了重大調整，這些變化對旅游業發展而言，將會在土地獲取及土地融資兩個層面產生利好。

1.土地獲取，《土地管理法》作為土地利用的綱領性文件，放開了建設需要使用土地必須使用國有建設用地的條款，為旅游開發中獲取土地打開了農村集體土地大市場，且獲取土地的成本也相對下降；

2.土地融資，集體經營性建設用地入市和宅基地資產性權利的明確，使得旅游開發中獲取農村集體土地可在資本市場上進行操作，融資的通路也更多。

二、本次“農地入市”引發業內廣泛關注的背后，也與長期以來旅游用地需求沒有得到應有的重視有關。那么，在此之前的旅游開發是如何獲地的呢？旅游用地又遇到了哪些困境？

在本次修改前，法律明確規定從事非農業建設使用土地的，必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地。因而在旅游開發中旅游用地獲取最終都還是得從國有建設用地的土地招拍掛市場上獲取，對于旅游項目而言一般所在區域都在非城市建成區、廣大農村地區，而這些區域往往規劃顆粒度大，要獲取國有建設用地必須符合規劃并且拿到指標才能進入土地交易市場，且對土地用途分類太粗，導致旅游用地的獲取就呈現出了獲地流程長、拿地成本高的問題。隨著習總書記“兩山理論”的踐行和國家鄉村振興的推進，大眾旅游、全域旅游時代的到來，鄉村一定會成為旅游開發的主戰場，“農地入市”是順勢而為，為鄉村區域的旅游開發帶來投資活力。

三、從現有的土地利用規劃體系來看,一般都只重視農業用地、工業用地、居民點用地、交通用地、一般水域及建設用地的規劃，而沒有針對旅游用地需求的專門旅游用地規劃。就此您怎么看？

這個問題從兩個層面看，首先我們來看狹義的旅游用地規劃，在《土地管理法》第四條第二款中明確旅游用地屬于建設用地范疇，在《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第12條規定旅游用地使用權出讓最高年限為40年。因而旅游用地是歸屬于建設用地這一大類的，不會出現專門的旅游用地規劃。

其次對廣義的旅游用地規劃而言我理解其實質是項目或片區旅游開發，這個就是我們常會看到的某區域或某項目旅游總體規劃等，這個里面會有用地規劃，應該是所說的旅游用地規劃，在這個意義上，我們多年規劃實務經驗，確實會覺得在做旅游規劃的用地規劃時有點捉襟見肘，基于兩套土地分類體系都是在既有分類和城市用地基礎上形成，對旅游用地的多元性和特殊性考慮不足，導致旅游用地規劃時難以有效真實傳達出用地目標，可能就會出現土地交易市場上土地價格與土地盈利性不匹配。

四、關于旅游用地，未來努力之方向是什么？或者應該注意什么問題？您有何建議

旅游開發本身是一個外部性很強的行為，從某種意義上說用地性質直接決定盈利模式，就像萬達廣場的開發它反應出來的就是一套用地組合。因而對旅游用地而言，未來它不應該對應的是用途單一的一塊地，而是應該是多元用地結構有機組合的一套地。現在各地都在探索的“點狀供地”就是針對旅游用地多元性特征的一種破解之道，隨著新修訂的《土地管理法》出臺，相信會有更多創新的旅游用地方式出現。

我認為未來應注意：1.用地分類要將旅游需求納入范疇：在用地分類時應充分關注旅游開發的用地特征，細化分類，給旅游在用地上以相對準確的界定；2.供地方式可在參考深圳工業用地“先租后讓”模式基礎上進行探索，最大程度降低旅游開發的用地成本符合旅游開發長效重投的特點。